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王曙光:国外农村合作金融的制度安排与立法框架借鉴
作者:ahhzs 发布于:2016-10-12 10:07:56 点击量:

国外农村合作金融的发展历史较长,尤其是欧美地区的农村合作组织发展已经较为成熟。不过,由于发展历史路径和市场环境的不同,各国的农村合作金融组织的形态各异,各有特色。目前已有的文献资料主要集中于对国外农村合作金融组织的组织结构和监管规范等宏观方面的介绍。因此我们可以从这方面将各国的情况汇总,对我国的农村合作金融发展和风险管理控制具有一定的借鉴意义。

(一)各国农村合作金融组织的管理结构

德国是合作社的起源之地,最具有代表性的是面向城市小工商业者的舒尔茨-德利奇创立的信用互助会和面向农村的莱夫艾森创立的储金社。这两家信用合作系统在1932年实现了联合,成立了德意志合作银行(DG Bank)。目前,德国信用合作管理体制为三层次管理,具体形式是各层次的信用合作组织均是独立法人,相互之间的关系表现为自下而上的控股和自上而下的服务。即基层的信用合作社依旧满足一人一票的形式,满足合作制度的“人的联合”的民主原则;第二层次是区域性质的合作银行,除了为基层信用社提供一切能够满足的服务外,还直接面对超过基层信用社范围的地方客户和地区级大客户;最高层次的德意志合作银行是股份制经营,该银行已经成为德国的全能型金融服务提供商。当然其依旧要为地区的合作银行提供服务。


法国的信用合作组织是多家并存,不过具体的形式也是大同小异。同样具有三级法人的管理体制,但是相比于德国的自上而下的服务,法国农业信用合作组织的管理机制却包含着自上而下的管理,比如法国农业互助信贷银行的贷款严格分级审批权。法国农业互助信贷银行规定凡短期贷款超过130万法郎、中长期贷款超过250万法郎,均由总部贷款委员会和风险委员会审批。


美国的信用社管理体制同样是“联邦制”。信用社可自愿选择按联邦法案注册或者州法案注册,也同样可以自愿选择任何一个信用社联合组织,以享受联社的规模效应带来的利益。而各地区联社也自愿入股形成了中央联社,成为所有信用社成员的中央银行。在美国中央联社的信用度很好,被标准普尔评为“AAA”级信用等级。


日本在二战之后发展了服务农村地区的农业协同组合(简称“农协”),该组合以罗虚代尔原则为基础,因此具有合作性质。农协包括三大经营部门,分别是销售、采购和信用,所以日本的农村合作金融组织主要依附在农业协同组合中,成为支持农村发展的关键环节。基层农协中的信用组织又通过向上一级(都、道、府、县)的信用农业协同组合联合会(简称“信农联”)上缴一定比例存款而得到信农联的窗口指导和资金调剂。最高级的管理组织是农林中央金库,该组织是官办组织,资金来源主要是信农联的存款和政府批准发行的农村债券。

(二)各国政府介入农村合作金融组织的形式

在各国的农村合作金融组织中,或多或少都存在政府的影响。在农信社的发展过程中,有些政府是直接干预,通过人事决策权等方式影响信用社的发展;有些则是直接控股,实现权利与成本对等的控制;有些是政府监管农信社的发展,通过宏观调控等方式实现对农信社的管理。


在崇尚自由市场经济的美国,最初发展农村合作金融也是通过官办方式。当前美国的农村信用合作体系主要由三个独立的系统组成——联邦土地银行、联邦中期信用银行系统,合作银行系统。这三家金融机构在成立之初都得到政府的资助,但是随着自身发展壮大,各机构纷纷通过还清政府出资,购买政府股权等方式实现政府退出,并使得农业合作金融体系发展到今天逐渐成熟的商业金融机构。但是美国政府依旧在合作银行系统内部保留一定的权利。合作银行系统的最高机构为中央合作银行,该银行的理事长须由联邦政府指派。不仅是合作银行系统,联邦土地银行和联邦中期信用银行系统由于都归属信用管理局领导,其管理人员由信用管理局指派。


德国政府对于信用合作组织的影响主要表现在监管方面。德国的金融机构监管部门主要联邦金融监察局和联邦中央银行。合作银行除了受到上述两政府机关的监管外,还有合作社审计联合会对其进行现场监管。德国的农村合作金融组织之所以能够处在相对“宽松”的环境中,主要也是因为在其漫长的发展历程中,已经摸索出一套成熟的管理体制和业务模式。同时德国信用合作组织的行业自律氛围良好,这也是政府监管所不能替代的。


法国农业合作系统内较多体现了政府的意志,尤其是在人事任命权。以法国农业信贷银行的实际情况为例,其全国总行是准国家机关性质的机构。并且法律规定总行董事会由中央政府、农业行业代表(由国家任命)和地区行代表组成,并且中央政府决定行长人选。除此之外,在上世纪60年代之前,该银行还担负着政策性银行的任务,提供农业信贷资金,并由国家通过再贷款的方式补偿。


日本自身的经济特征就具有官办经济的性质,日本政府对各类金融机构都有着严格的管制和行政指导的色彩,在农业合作金融的发展历程中也不例外。但农林中央金库股权形式却是完全的民办机构,虽然在其成立初期,政府给予了资金支持,但是在农林中央金库发展过程中,已经偿还了政府资金,实现了股权上的民营化。


总结而言,政府在农业合作金融的发展过程中,都承担过一定的责任。如何能够既实现政府扶持了农村合作金融的发展,又能保证合作制度较好发挥作用,真正促进农村经济增长,实现农村社会公平民主良性发展,这也是各国政府面临的共同问题。

(三)各国关于农村合作金融的立法框架

合作组织作为市场经济的主体参与者之一,应有相应的法律规范其制度和行为。在合作组织发展较为成熟的地区,都已经将合作社的行为约束在法律框架中。合作社立法的主要模式为综合单独立法模式,分业单独立法模式和无单独立法模式。(郭丹,2007)


综合单独立法模式的代表是德国。德国合作社的最早立法可以追溯到1867年,普鲁士王国通过了《关于经营和经济合作社私法地位法》。后经德国统一,认可其为全国性法律,几经修改,成为现在的《合作社法》。该法成为德国合作经济的基础性法律,适用所有类型的合作社,包括农业、信贷、供销、生产、消费、住房合作社等合作性组织。虽然综合性法律的涵盖内容较丰富,但是并不影响其详尽程度。《合作社法》首先将合作社的概念确定为“没有人数限制的,以促进社员的经营活动为目的,以共同的业务活动为手段的联合组织。”根据法律,合作社的组织结构基本框架为社员大会(总务大会)、理事会和监事会的三会结构。除此之外,法律也详细的将社员的权利和义务列示清楚。如此详尽的《合作社法》就使得各合作社的章程所起到的作用受到了一定限制。


日本主要采取分业单独立法模式。根据上文讨论,日本的农业协同组合是发展较好的合作组织,除此之外,日本的合作体系中还包括渔业协同组合和林业协同组合等等。分业单独立法模式即对各类合作组织分别立法规范。日本于1947年制定并通过了《农业协同组合法》,经过多次修改,已经成熟和稳定下来,成为其合作社法律制度当中典型的代表。2002年新修订的《农业协同组合法》共分为总则,农业协同组合和农业协同组合联合会及农事组合法人,农业协同组合中央会,登记,监督,罚则等6章102条。立法机关还对其他类型合作社给予相应的法律规范。比如水产业协同组合法、消费生活协同组合法、畜牧业协同组合法、蚕业协同组合法等专门的合作社法,其合作社法律制度体系成平行排列状。


美国的合作社的所有法律规范并无一个完整的法律对其进行阐释,但是合作社依旧是在有法可依的良性轨道上运转,这主要是因为美国将农业合作金融的行为规范分别在多项法律中列示,比如农业合作社的基本法是1922年《卡帕-沃尔斯坦德法案》、1926年合作社销售法案,除此之外还有联邦收入税法、证券法、反托拉斯法、信贷法等法中涉及合作社的条款,联邦农业信贷法等专业合作社法,各州的农业合作社法,法院在审判涉及合作社案件时形成的判例等等。这些法律共同构成了美国合作社法律体系,也将合作金融组织的主体行为和市场行为都规范在其中。


不论哪一种立法模式,各国都将合作社(包括信用合作社)的行为用法律来约束,相应地,合作社作为市场主体的权利和义务也有明确的法律说明。所以,只有用法律的形式固定合作社的行为规范才能使合作社健康的发展。

(四)各国农村合作金融的保证制度

为保障农村合作金融组织的良性发展,保护债权人的财产安全,很多国家都实行了农信社的存款保险制度。


存款保险制度是通过农村合作金融组织参加该类保险,而间接保护债权人的财产。这一保险制度在当前的德国主要是由大众银行和莱夫艾森银行联邦协会保证基金和基金执行委员会组成。各地的保险基金成员组织将保费的20%存于该基金,80%存于当地的合作审计协会,如果是跨区域的合作金融机构就将所有保费都交由基金管理。一旦向该保险基金投保的成员出现经营危机,保险基金就会提供现金资助、有息或无息的贷款及信用担保。而日本的存款保险基金是由“农林水产协同组合贮金保险机构”管理,该机构的股权结构是政府财政、中央银行、农林中央金库和农协县级联合组织各按25%组成。可见,日本的存款保险制度的最终保证人是政府。美国的存款保险制度一直很完善,不过信用社的保险制度独立于商业银行的存款保险系统,由美国信用社存款保险基金负责。该保险基金还承担了一定的监管职能。


除了存款保险基金对信用社进行保护,一些国家也为信用社建立其他的保险制度。美国的信用社除存款保险基金外,还有另一系统为信用社承担提供各种保险的商业性保险公司。这家公司是由全美信用社按合作理念资源组建的,这个集团为美国信用社的良性发展起到了举足轻重的作用。德国还为信用社建立的贷款保险制度。该制度规定每个信用社按照风险资产的一定比例存入特别专项基金,即贷款担保基金,如果投保信用社发生较大的风险损失,自身无力应对时,贷款基金就会全额补偿。


各国农信社的保证制度也均通过法律和行业自律等形式固定下来,使得信用社在稳定的外部环境中发展。


(王曙光,北京大学经济学院教授、副院长,北京大学产业与文化研究所常务副所长)